Näringslivsutveckling i gles- och landsbygdskommuner – vad är problemet?

Av Josefina Syssner och Amira Fredriksson vid Centrum för kommualstrategiska studier, Linköpings universitet

För ett par år sedan fattade den svenska regeringen beslut om att under perioden 2018–2020 avsätta ett totalbelopp på cirka 5,8 miljoner kronor till varje kommun som ingår i Stödområde A i Sverige (SFS 1999:1382), d.v.s. de kommuner som enligt regeringen har störst utmaningar med företagsutveckling. Syftet var att ge kommunerna möjlighet att stärka sin förmåga att stödja näringslivet, till exempel när det gäller affärsutveckling och ett förbättrat företagsklimat. Förutom att kommunerna är skyldiga att följa LOU och kommunallagen, samt att pengarna inte får ges som direkta företagsstöd, åtföljdes tilldelningen inte av några ytterligare krav av den typ som vanligtvis finns vid riktade investeringar.

När vi på Centrum för kommunstrategiska studier vid Linköpings universitet fick i uppdrag av Tillväxtverket att följa satsningen, så såg vi att satsningen kan betraktas som ett storskaligt experiment. Kommuner som liknar varandra i vissa avseenden, men som skiljer sig åt i andra, får samma summa pengar och samma uppdrag; att göra insatser som kan stärka det lokala näringslivet. Självfallet kan man resa en mängd frågor i relation till ett sådant experiment. I vår undersökning har vi framför allt intresserat oss för vad kommunerna väljer att göra när de får nya och utökade möjligheter att ta näringslivspolitiska initiativ, och hur de motiverar sina val av insatser.

Materialet i vår undersökning består av de lägesrapporter som kommunerna lämnat in för åren 2018 och 2019. Vi närmar oss materialet utifrån en bred tradition av kritisk policyanalys. Det innebär att vi intresserar oss för de idéer som ligger till grund för policys – till exempel idéer om hur samhället är beskaffat, hur det borde vara beskaffat, eller idéer om hur och med vilka medel samhället bör förändras. Efter att ha gått igenom materialet en första gång noterade vi att det finns många olika föreställningar om vilka problem som den näringslivspolitiska insatsen ska lösa. Vi började därför intressera oss för de idéer som uttrycker vad som är ett problem, hur det uppstått, och hur det skulle kunna lösas med hjälp av kommunala insatser. Vår fördjupade analys har därför syftat till att undersöka vilka problembeskrivningar som kan urskiljas i kommunernas ansökningar och årliga rapporter. Hur syns dessa problembeskrivningar i nulägesbeskrivningar, målbeskrivningar och i åtgärdsförslag, och hur kan åtgärderna förstås analytiskt?

Lärdomar och rekommendationer

Kortfattat visar vår analys att kommunerna identifierar sex övergripande problem, som de vill hantera och lösa med hjälp av sina näringslivspolitiska insatser.

I många fall är problembeskrivningarna invävda i och sammankopplade med varandra. Många av dem bottnar i demografiska utmaningar i form av vikande befolkningsunderlag. Samtidigt är många av problemformuleringarna vaga och outtalade. Vi hittar många utsagor som beskriver de insatser som gjorts, men färre utsagor om varför insatserna görs, eller vilka problem som de ska lösa. Här bidrar vår genomgång till att lyfta fram och tydliggöra de problemföreställningar som förefaller ligga till grund för det lokala näringslivsarbetet. Det är helt enkelt viktigt att veta varför man gör en insats – vad det är för problem man vill lösa och på vilket sätt lösningen av ett specifikt problem kan leda fram till ett bättre samhälle i något avseende.

Reflektera över kommunernas rådighet och handlingsutrymme

Kommunernas insatser har av förståeliga skäl handlat om att göra saker som kan ske inom kommunernas handlingsram. Detta är inget nytt för just denna insats. Många av de kommuner som ingår i studien har erfarenhet av att vara med i nationella utvecklingsprojekt, där staten finansierar insatsen och kommunen genomför den inom ramen för sin kompetens. Både insatserna i sig och den problemförståelse som ligger till grund för dessa visar att kommunen ser sig som en aktör som kan engagera sig i frågor som rör information, marknadsföring, utbildning, service, men också i frågor som rör identitet, attityder och normer i samhället.

Likafullt kan vi– mot bakgrund av de problembilder som tecknas ovan, och de insatser som beskrivs – fråga oss om det alls är möjligt för en kommunal organisation att förbättra ett lokalt näringslivsklimat. Delar vi uppfattningen att näringslivsklimatet är beroende av omvärldens kännedom om en plats, av tillgången till kompetens och den kommunala organisationens bemötande? Och tror vi att kommunerna kan skapa bättre förutsättningar när det gäller dessa faktorer? Här behöver vi förmodligen förlika oss dels med att frågan om vad som faktiskt skapar utveckling är oerhört svår att svara på, och dels med att kommunerna gör så gott de kan. Samtidigt bör vi fråga oss om den typ av insatser som presenteras kan förväntas ha en verklig effekt – eller om de strukturella förutsättningarna i dessa områden är så pass besvärliga att kommunerna kan vidta vilka insatser som helst utan att det gör någon verklig skillnad för näringslivet.

Vår första rekommendation är därför att berörda parter initierar en diskussion om de problembeskrivningar som framträder i studien. Delar man dessa problembeskrivningar, eller tror man att (frånvaron av) lokal utveckling och näringslivsutveckling beror på andra omständigheter än de som beskrivs här? Kanske behöver kommunernas handlingsram vidgas eller förändras? Kanske behöver åtgärder snarare vidtas på regional eller statlig nivå?

Reflektera över blinda fläckar

I vårt material ser vi att kommunerna beskriver att vissa individer och grupper befinner sig utanför företagarnormen – huvudsakligen kvinnor och utrikesfödda – och hur de vill arbeta för att inkludera dem. Ett mer mångfacetterat och inkluderande företagarideal ses som en väg mot ett mer dynamiskt, lokalt näringsliv. Samtidigt är det få – om ens några – insatser som riktas mot äldre, en grupp som beskrivs som en stor del av samhället. Vidare uppfattar vi att vissa tematiker som hade kunnat beröras inom en insats som denna inte alls finns med. Vi ser till exempel få insatser som tar sin utgångspunkt i att frånvaro av kommunal service (skola, vård, omsorg) är ett stort hinder för företagande och näringslivsutveckling. Vi ser få insatser som syftar till att främja samverkan och gemensamt resursutnyttjande mellan mindre företag. Därtill ser vi inte några insatser som handlar specifikt om att bidra till utvecklingen av nya affärsmodeller, socialt företagande, generationsväxling, eller nya modeller för kapitaltillgång.

Vår andra rekommendation är att såväl kommunala som regionala och statliga aktörer reflekterar över så kallade blinda fläckar i den lokala utvecklingspolitiken och i det lokala näringslivsarbetet. Finns det grupper utöver de äldre som förbises i den lokala näringslivsutvecklingen? Kan insatser för att utveckla den grundläggande kommunala servicen ingå i det lokala utvecklingsarbetet? Vad finns det för samverkansmöjligheter?

Förutsättningar för idéutveckling

Många av de tjänstepersoner som medverkat till implementeringen av insatsen ger uttryck för att det är viktigt att komma snabbt ur startblocken, men att det är svårt att veta vilka insatser som har bäst effekt. Detta är i sig inte så märkligt. Flera av de kommuner som ingår i studien är små, där förvaltningsorganisationerna består av ett mindre antal medarbetare. De flesta av dessa är generalister snarare än specialister (i det här fallet på näringslivsinsatser). Möjligheterna som dessa kommuner har att arbeta med egen idéutveckling är alltså begränsad. Samtidigt är det mycket som tyder på att de metoder och verktyg för lokal näringslivsutveckling som utarbetas i stora kommuner inte alltid passar lika väl i mindre kommuner. Detta beror på att stora kommuner har större förvaltningsorganisationer, vilka rymmer såväl specialistkompetens som tid för strategiskt utvecklingsarbete. Mindre kommuner tenderar dessutom vara glest befolkade, ytstora samt belägna långt ifrån tillväxtregionerna.

Vår tredje rekommendation innefattar aktivt arbete och innovativt tänkande för att skapa policymobilitet. Det finns goda exempel på näringslivspolitiska insatser i det material som studerats här. Samtidigt frågar vi oss om det är sannolikt att kommunerna i Stödområde A, utifrån sina förutsättningar, är de som kan antas stå för policyinnovation och policyutveckling. Här ser vi en möjlighet att hämta input utifrån, exempelvis från forskning, intresseföreningar eller från en internationell arena.

Avslutande ord

Vi har haft möjlighet att undersöka vad kommuner gör med riktade medel. I relation till det har vi även undersökt om det finns ett hållbarhetstänk i det material som studerats. Det finns förmodligen, men vår föreställning är att kommunerna i regel utgår från de globala målen (8) – som bland annat handlar om att skapa bärkraftiga lokala ekonomier – samtidigt som en konkret diskussion om lokal ekonomisk hållbarhet inte har fått något större fäste i de projektansökningar och lägesrapporter som vi undersökt. Mot den bakgrunden vill vi uppmana till ett bredare samtal om vad lokal ekonomisk hållbarhet faktiskt innebär i praktiken.

Josefina Syssner, prefekt och biträdande professor vid institutionen för kultur och samhälle, Linköpings universitet
Amira Fredriksson, forskningsassistent vid institutionen för kultur och samhälle, Linköpings universitet